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地权的逻辑(中)

(续前)

以下记述本书的几个主题:

l  土地问题是什么问题?

土地问题,尤其农村土地问题,在很多话语环境中被等同于大城市近郊区的农村土地,被等同于一旦被征用为国有建设用地就大幅升值的土地,于是这就被引申出了级差地租的归属权(而且是个巨大的权利,从2000/亩到100万元/亩的极大差异!)问题,进而变成了一个土地归属所有的问题,甚至引申为一个整体基础合法性的问题。这个常见的逻辑中,土地问题无疑成为了政治问题。

然而这一系列推演,仅仅符合了不到全国农村土地1%的大城市郊区土地,而存在城市化可能获利的这些农民也本来就是农民种的强势群体——因为近邻大城市带来的信息、交易、基础设施等一系列好处,即便不征地也已经享有了。

如果把土地问题提高到根本问题、首要问题的政治最高高度来看待,那么,自然会得出类似“阶级斗争、一抓就灵”的结论,只要把土地问题解决了,其他一切就都解决了。那么,怎么解决呢?常见的有两个,其一,土地私有化,把这些所谓农民的权利彻底还给农民;其二,农业免税费,除了卖粮食免税之外还要求不得向农民摊派一分钱,实现降低农民负担。

这样的浪漫主义做法的结果,一是农民土地分散、二是无法在村集体集中各家各户的财力、无法组织村庄田间道路、水利设施的修建。于是土地的共有权利遭到严重破坏,种地的成本大幅提高和个体化,形成了很多减税费不减负的情况。而本来想对最合理的集体土地所有制这种非常合理有效的制度遭到了严重的打击。

 

l  共有地问题

土地私有化的最大“好处”是确认了农民对土地的权利。但农民最大的需求是什么?首先界定“谁”是农民?

农民是以农业生产为收入来源的人,结合现实状况,即大量农民进入城市获得务工经商等收入,那么农民的范围会不同程度的扩大。从耕者有其田这一最基本的分配正义而言,保障从事农业生产的人有地的办法并不是私有化土地。因为“耕者”是一种职业,私有化的结果是把财产权利进行分配,二者会有很大的不对位。有土地的人——依照某一时间点来确定的农村户籍身份、或者再加上某一期的承包经营合同人——并不一定耕种,一来是不一定永远耕种(如果人有流动的权利,农民和非农民当然可以互相转换),二来是不一定永远耕种这块地。那么,显然会造成土地的浪费和闲置,这对于耕地资源平均而言并不多的中国来说是不可接受的浪费。因为,一旦全面私有化,土地的抛荒闲置就不是政府、集体可以介入的了——现在所说的私有都是彻底的私有决策;而同时,即便租给他人,这种权利国家不能强制长期签约,耕者的田地就像城里租房一样随时可以换人,那又是什么耕者有其田呢?

再就是前面提过的公共设施问题,私有的土地者从自身利益出发,面对集体选择的困境,如果让大家自己决定是否负担共同费用,那么一旦出现逃避者、他们会成为公共品的搭便车者。这种结果就是劣币驱逐良币,最终导致公共品无法提供。而道路、水利设施的问题不能以小集体为单位来解决也就是几乎无法解决了。一方面,小集体的“惩罚”机制是最切实可靠的,比如传统文化下村庄内对懒汉的评价可以使得其失去很多机会;另一方面,村庄内的投入如果全部依赖于国家补贴和安排资金,那么,这个转移支付体系十分巨大、成本和效率是个问题。

以本书作者的一个湖北省实地案例看:以前从汉江引水的泵站,在2002年开始因为农民拒绝缴纳“摊派”费用(取消农业税后禁止收取任何费用的政策使得这一集资更加无法完成)、无法运行、泵站欠工资电费,只能停止运行。为了解决农业用水问题,农户只能打井挖堰组织小水利。这相比于以前能从江河调水相比劣势有三:其一,成本高。打井取水电费就要40/亩,而且村里大量打井之后、一口井只能用2年(用大水利的时候打的井可以用10年),再加上胶管、潜水泵等损耗件,取水成本100/亩。其二,小水利只能抗小旱,遇到大旱不能起作用。其三,小水利投入劳动力太多,按照农户10亩地、每个劳动力50/日计算、每年花费1000元以上、相当于每亩相比于大水利增加了100元。这样算下来农户用的水利费用增加到200/·年,而大水利时的均摊费用只要20/·年。

所以,这里的一个不能去掉的要素是集体所有制。在一个集体所有的范围内调配使用权,通过集体机制约束权利、也约束执行,无论是理论上“集体行动的逻辑”的论证还是实践的反馈都是如此。其间有一个被诟病最多、以至于现在推翻了集体作用的因素是村干部的素质问题。1980-1990年代,国家处于快速工业化和城市化时期,加上分税制改革之后地方财力尤显显不,税负责任被一级级压倒最基层的农村,村干部想尽办法完成指标,派出所等各种机构全都摊派任务。这样的状态使得村干部维系村庄生产生活的首要任务变形,职位的个人形象也极大受损;再加上紧邻城市的村庄在征地城市化的过程中,不乏面对百千万利益而动摇的村干部,借着国家征地价格的标准和城市商品房市场价的级差地租归属不明而与开发商一起谋私利。这两个因素大大诋毁了村干部的形象,使之成为了农村的重大问题之一。而解决办法除了推广基层民主选举,再就是把村干部权力上收政府或者下放给农民个人。但失去协调落实主体后,“集体”其实也就不存在了。

回到根本问题,农民,作为从事农业生产而言,最需要的是生产的便利而不是土地的权利。一方面,生产的便利除了有土地可用、使用权相对稳定(因为人口变动而调整是完全可以接受的)之外,水利设施、道路设施、所有土地的地块位置相对连续集中,这些都是很重要的,不能在制度设计上偏于土地使用甚至强化为土地所有权利而使得其他问题无法协调。另一方面,土地的权利除了耕种使用外,城市相邻的土地存在获得征地的级差地租的价值,而这一价值的来源不是农民或农村集体、是城市扩张发展、提供基础设施改善土地利用方式带来的。如果没有城市的扩张发展,近郊区的土地不会升值,所以,国家政府享有相对较多的土地升值部分是有合理性的。——当然,对于城市房价的快速上涨、甚至特大城市的房价飞涨,政府面临城市原住民的诘责和城市资源分配的考验;政府获得了城市化的土地收益后,如何通过建设基础设施、医疗、教育、养老、文化等公共城市资源来建设城市,这是支出问题;至于政府官员贪腐谋私利的现象,这和村干部以权谋私一样,和土地价值的归属无关、是另一个问题,不能因噎废食。

(未完待续)



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