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地权的逻辑(下)

(续前)

l  土地试点的问题

中国的农村土地不能简单从一个试点推而广之。经济作物种植,城市征地获利,都不可能。

18亿亩(一说,根据第二次土地全国土地调查已经超过19亿亩)的农村土地分布在巨大的国土面积上,自然条件和周边的社会经济条件都存在差异和不均衡。而在东部人口稠密地区,人均不过一亩三分地的国情是一个不可置之不顾的事实。

其一,重庆地票制度。所谓土地增减挂钩,这是国土系统本来就有的政策,也一直在应用于用地指标的调整,复垦土地换取建设指标都是既有政策,地票的出现不能超越土地招拍挂的红线,也不是一级开发。其实际意义微乎其微。而且这种交易,根本无法保证想要参与开发建设的投资人在挂牌时直接拿到土地,前期投资的风险是很大的、政府能给的土地开发回报率是很低的,除非可以配套成本更低的银行资金来提高投资人的自有资金回报率——但如果在没有足够抵押物的情况下银行资金可以进入、那么政府为什么还要找社会投资人呢?这又说不过去了。所以,这恐怕更谈不上什么推广了。

其二,成都的农村经营试点。把农民的土地集中到企业经营,农民可以获得土地保底回报、受雇工资和农产品经营分红三块利益。但这里有两个问题。集中经营的都是药材、蔬菜水果等经济作物。这些产品的价格高、价值大、容易获得较好的收益——否则由于租给企业的地价很高,无法实现农民、企业都赚钱的目标——但同时价格波动风险也大。成都的试点也存在第一年大获成功,后两年支付土地固定收益都成问题的状况。再者,经济作物的需求量是远低于大田作物(水稻、小麦、棉花等基础作物)的,全国推广的话,卖给谁?即便出口也是问题。此外,大面积推广经济作物后种粮食怎么解决?

成都模式提出的三个原则本书在分析后给出了相对否定的意见:2003年双流县提出的三个集中,即“工业向集中发展区集中,走集约、集群发展道路,以工业化作为城乡发展的基本推动力量,带动城镇和二、三产业发展,创造转移农村富余劳动力的条件;农民向城镇集中,聚集人气和创造商机,农村富余劳动力向二、三辰产业转移,为土地规模经营创造条件;土地向规模经营集中,进一步转变农业生产方式,推动现代农业发展”。

首先,工业的集中有一定道理,有利于工业污染的处理、也避免重复建设。但农民向城镇集中就有很强的主观性,实际上应该是城镇发展在前、农民进城在后,否则,就业不创造出来,聚集商业人气、提高消费,只会使得盲目进城而就业不能使得收入提高的进城农民生活变差。而土地的集中,也是不能人为提出的,应是农业人口转移后的结果。何况,常规而论,工业集中发展后,很可能出现资本对劳动的替代,不是增加反而是减少就业。

总体而言,成都三个集中的问题在于本末倒置:工业化带动城镇化、是工商业的发展吸引农民进城就业;而不是通过集中人口和土地来推动工业发展。

最后,成都模式中致富的例子被认为是土地私有确权的功劳,这样的逻辑本身也是急躁的一种推证了。

l  农村土地的意义

在城市还无法全面吸收几亿农民的时候——现在2亿左右的进城农民仍有很多身份、住房、医疗、就业的问题——土地为农民提供了一道最后的生活保障和就业机会,私有化土地,可能会给农民变现经商的机会、但把能力弱的人推入残酷的竞争中、而且数以亿计的人,这恐怕太危险了。

关于1990年以来的农村政策和土地政策,本书认为,从给农民减负出发而走向了土地私有确权的倾向是存在问题的。农民减负的根本原因是地方财政紧张、财权与事权不对等,城市可以搞土地财政、农村地区只能“榨取”农民税费。这是社会经济发展中的必然结果,是高速经济发展的结果,无法同时保证效率和公平,使得农民和农村为城市和整个国家做了贡献。但给农民减负走向了取消全部农业税费的极端,减弱甚至取消村干部的很多权力、收归乡镇政府,这两个做法使得农村的集体公共品无法有效组织和提供,从经济测算来看,很多地方反而因为公共品效率问题增加了农民的负担。另一方面,减除税费和固定土地经营权使得土地本身的交易价格快速提高,占有土地不再有税负负担、只需要村民身份即可占有,村民的积极性就有了——但是只限于分地抽签的积极性而不是生产积极性,是生产还是抛荒要看算账的情况。

从立论来看,本书认为政策不能再继续确认农民的个人化土地权利,还是要坚持土地管理法关于集体土地制度的应用。——的确,法律框架下,随着选举民主化的深化和地方政府对农村的财政汲取压力降低,村集体中此前的干部矛盾具备了解决的条件,因此,要发挥集体所有的最大优势,即在小范围内实现资源配置、公共物品提供和惩罚机制以解决“搭便车”问题。

再者,农村问题的解决,需要通过整个经济的结构调整、第三产业的需求大幅提高,可以逐步提供充足的就业和社会福利,最终实现人的城市化来解决。希望通过任何一个问题的解决而万事大吉,把土地问题简化为农村问题(人口、就业、养老、住房、文化、财产等一系列问题)的唯一途径、通过土地私有来解决是过于浪漫的理想主义。土地问题的简单私有化,是对土地经营的不负责任,缺乏市场信息和协调能力的个体家庭是不可能有能力完善利用土地的,而如果推至全国,全国的农地不能有效利用、将是国家农业的危机。抽象掉国情和经济社会条件,片面强调产权明晰就可以解决问题,对制度学派的理论本身也是错误的应用。

 

2014112

北京市潘家园



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